日前，中共中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》。其中指出，加強黨內法規(guī)制度建設，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安。

　　黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系統(tǒng)籌推進，是完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。一段時間以來，關于二者之間的關系，學術界有多種論述。在我看來，黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系既相互獨立、自成一體，又相輔相成、辯證統(tǒng)一。二者有效銜接、互為保障，不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重疊打架。

　　從嚴治黨依法治國

　　黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性、價值目標、核心原則和規(guī)則淵源上具有一致性，同屬中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。

　　首先，在制度屬性上具有一致性。黨的性質、宗旨和我國的國體、政體決定了黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性上具有一致性，即堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、堅持中國特色社會主義法治道路。其中，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。

　　其次，在價值目標上具有統(tǒng)一性。中華人民共和國是中國共產黨團結帶領人民，經過艱苦卓絕的斗爭取得革命勝利、推翻舊政權、打破舊法統(tǒng)建立起來的。中國共產黨是長期執(zhí)政的政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務，“黨除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益”。一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。因此，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志。

　　黨內法規(guī)體系是黨要管黨、全面從嚴治黨的制度依據和保障，目的是讓黨更好地為人民服務；法律規(guī)范體系是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據和保障，目的是讓人民生活得更美好。在社會主義法治體系建設過程中，要始終如一地堅持黨的領導，始終如一地堅持人民主體地位，始終如一地把法律規(guī)范體系建設和黨內法規(guī)體系建設統(tǒng)一于全心全意為人民服務這一目標之下。反之，中國特色社會主義法治體系建設的價值追求就會變質變味。

　　最后，在規(guī)范淵源上具有一致性。黨在長期革命和建設實踐過程中形成的符合中國發(fā)展道路、符合人民利益的正確路線方針政策，是構成黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系內容的主要淵源。二者分別從黨內法治和國家法治的視角，生動詮釋了中國共產黨團結帶領人民建設黨、建設國家的歷史進程，是中國共產黨治國理政的重要依據，共同構筑起中國特色社會主義法治體系的前提和基礎，最終統(tǒng)一于全面推進依法治國、全面從嚴治黨，進而建設社會主義法治國家的偉大實踐中。

　　紀法分開紀在法前

　　從宏觀層面看，黨內法規(guī)體系對法律規(guī)范體系的保障作用體現(xiàn)在：對憲法、法律確立的黨的領導，從領導體制、機制、方式等方面加以具體化，以落實憲法、法律的原則性規(guī)定；通過建立各種黨內的制度機制來促進和約束全體黨員特別是黨員領導干部帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，進而有力地保障國家法律實施。

　　法律規(guī)范體系對黨內法規(guī)體系的促進、保障作用體現(xiàn)在：為黨內法規(guī)的制定提出合法性標準，保障黨內法規(guī)的制定質量；以保障性、配套性、轉化性的規(guī)定來支持、配合和保障黨內法規(guī)的有效實施。一定意義上可以說，以完備的法律規(guī)范體系為后盾，黨內法規(guī)才有足夠的剛性和強制力。

　　從微觀層面看，隨著《中國共產黨廉潔自律準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨紀律處分條例》等頒布實施，以及高壓反腐和黨風廉政建設的持續(xù)推進，黨內法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的邊界、效力關系越來越清晰，充分體現(xiàn)了“紀法分開”和“紀在法前，黨紀嚴于國法”的立規(guī)立法本意，展現(xiàn)了中國共產黨作為執(zhí)政黨的自省、自覺、自律。

　　中國共產黨是馬克思主義執(zhí)政黨，必須堅持黨內法規(guī)體系嚴于法律規(guī)范體系，黨內法規(guī)體系必須對全體黨員特別是黨員領導干部提出更加全面、嚴格、精準的行為規(guī)范。這對于其他公民的遵法向善具有重要的示范意義。黨內法規(guī)嚴于國家法律，要求黨員特別是黨員領導干部要模范遵守國家法律，按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。通過緊抓黨員這一關鍵社會群體和黨員領導干部這一關鍵少數(shù)，促進增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。

　　黨的十八大以來，為扎緊全面治黨的制度籠子，黨內法規(guī)制定工作駛入快車道，制訂或修訂了70多部黨內法規(guī)。新形勢下，為適應黨風廉政建設和反腐敗的新形勢，黨內法規(guī)體系建設應對黨的各級組織和黨員領導干部行使公權力規(guī)定更加嚴格的程序和標準。

　　要按照“法律優(yōu)先”等基本法治原則，正確認識黨內法規(guī)體系建設和法律規(guī)范體系建設之間的內在邏輯關系。凡是只能由國家法律規(guī)定的事項，黨內法規(guī)應不作規(guī)定。凡是國家法律已作規(guī)定，黨內法規(guī)應確保與法律規(guī)范規(guī)定保持一致。對于一些涉及道德層面的行為禁止，而法律規(guī)范確實沒有規(guī)定的，應由黨內法規(guī)逐步予以全覆蓋。對于那些經過長期實踐檢驗的、行之有效的黨內法規(guī)，同時又具備轉化為法律規(guī)范必要性和可行性的，要通過國家立法程序適時轉化為法律規(guī)范。

　　(作者為中共上海市委黨校教授，國家社會科學基金重大項目“國外執(zhí)政黨治黨理政比較研究”首席專家，上海市中國特色社會主義理論體系研究中心理事、特約研究員)